多地对辅警立法厘清职责边界强化权益保障 用法治思维解辅警管理之困

连续三天时间里，江苏、河南、宁夏分别出台警务辅助人员条例——9月25日，江苏省十三届人大常委会第十八次会议表决通过《江苏省公安机关警务辅助人员管理条例》；26日，河南省十三届人大常委会第二十次会议表决通过《河南省警务辅助人员条例》；27日，宁夏回族自治区十二届人大常委会第二十二次会议表决通过《宁夏回族自治区公安机关警务辅助人员条例》。

目前，已有天津、山西、江苏、河南、宁夏等多个省区市对辅警进行专门立法，四川、黑龙江正在对相关草案征求社会各界意见，福建、湖南等地已将或拟将辅警管理列入立法计划。

专家认为，从近些年辅警的发展状况、中央文件和地方立法等层面来看，国家层面的立法具有较大的可行性。建议适时对人民警察法进行修改，通过设立专章、作出原则性规定等方式，对辅警管理的重要问题进行规范。

管理使用不规范等问题突出

在刚刚过去的这个国庆中秋假期，河南省郑州市高铁站日均发送旅客几十万人次。这样的客流量，让在高铁站负责维持秩序的郑州辅警张伟比平时更忙碌。

“假期的工作，用披星戴月来形容，一点也不夸张。相比平时，假期送站的车辆和人流量格外多，我们的工作量也比平时要大上很多，每天都要从早忙到晚，一天睡四五个小时是常事儿。”张伟说。

2018年，郑州市公安局面向社会公开招聘2000名警务辅助人员，主要从事特勤、交通管理和环保执法等辅助工作，招聘人数达到史上最高。张伟正是通过这次招聘，进入到辅警队伍当中。

郑州对于辅警的需求，在全国范围内并不少见。

目前，江苏省警务辅助人员约有18.2万人，全省辅警与警察人数的比例最高的市县已达4：1；截至今年初，四川省各级公安机关警务辅助人员约7.6万人……近年来，随着经济社会快速发展，风险挑战也明显增多。为缓解任务加重和警力紧缺的矛盾，各地公安机关普遍建立了警务辅助人员队伍。

警务辅助人员队伍的建立，在适应社会治安形势发展、缓解警力不足方面发挥了重要作用。与此同时，警务辅助人员管理工作还存在许多不适应经济社会发展和人民群众期待的地方，警务辅助人员法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题日益突出。

立法层面破解辅警管理难题

为规范警务辅助人员管理，2016年11月，国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》），从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面，提出了规范警务辅助人员管理工作的具体措施和要求。

《意见》的制定，为进一步规范警务辅助人员管理工作指明了方向、明确了要求。此后几年，一些地方通过制定专门立法或者规范性文件，对《意见》中的一些原则性规定进行了细化和完善，极大提升了辅警管理的法治化水平。

江苏省政府在作《江苏省公安机关警务辅助人员管理条例（草案）》说明时指出，立法的重要目的在于，厘清警务辅助人员的职责边界，强化对警务辅助人员履职的指引和监督，有利于促进警务辅助人员规范开展各项工作，充分发挥其保民平安、为民服务的积极作用，更好地维护人民群众的合法权益。

中国人民公安大学法学院副教授史全增说，长期以来，在辅警管理实践中存在着诸多的疑难问题，需要从立法层面予以解决。9月下旬连续公布的三部省级地方性法规，是地方层面辅警管理改革所取得成果的展示，表明了辅警管理的法治化在地方层面得到了充分重视，以法治思维和法治方式解决辅警管理问题达成了广泛共识。

“辅警管理立法，既是对辅警的规范管理与权利保障的必然要求，更是总结长期以来辅警管理经验教训的必然要求，有助于进一步提升辅警管理的法治化、规范化水平。因此，辅警管理立法具有必要性与紧迫性。”史全增说。

重点明确法律地位待遇保障

“长期以来，辅警虽然干了很多累活，但是由于法律上的身份没有得到确认，导致他们只有执法上的风险，却无待遇上的保障，这会影响这支队伍的稳定性、权威性，并最终影响社会秩序的维持。”华东政法大学副教授孙煜华说。

记者注意到，多地在对辅警管理进行立法时，都着重强调了问题导向。

河南省在介绍立法指导思想时指出，立法坚持问题导向，提高针对性和可操作性。针对辅警薪酬待遇、用工方式等问题，制定切实可行的政策措施，固化已有经验，解决实际问题。

四川省司法厅相关负责人介绍说，推动实现立法，能够在很大程度上解决目前辅警职业保障和使用管理上的诸多问题，进而解决辅警职业成长空间不明确、队伍不稳定的问题。

记者注意到，在天津、山西、江苏、河南、宁夏等地出台的法规中，除了常规的总则、法律责任、附则等专章，都针对招聘、职业保障、管理监督三方面的内容设置了专章。

史全增分析说，辅警管理立法，最重要的是解决两方面的问题：从公安机关的角度来看，最重要的是明确辅警的法律地位，这是个牵一发而动全身的问题，进而可以解决辅警的分类管理和辅助支持路径等问题；从辅警的角度来看，最重要的是明确辅警的职业发展与保障路径，特别是辅警的待遇保障、准入退出机制以及优秀辅警招警等问题。

“把好入口关是建设高素质辅警队伍的关键，明确界定辅警的工作职责是辅警规范有序开展工作的保证，权益保障是辅警最关心、反映最强烈的问题。对这些问题作出规定，是加强和规范辅警管理的重中之重，也是立法的核心所在。”孙煜华说。

国家层面立法提供强力支撑

“事实上，一些对辅警进行立法的地区，此前已经通过地方的规范性文件对辅警的入职条件、工作方式、工资待遇等作了规定，目前的立法是对之前经验的总结，是水到渠成的。”孙煜华说。

孙煜华认为，考虑到各地差异，短时间来看，交由地方根据自己实际情况制定法规更为合适，待得时机成熟之后，再对人民警察法作出修改。可以在人民警察法中设立“警务辅助人员”专章，对辅警的法律地位、职权、法律责任等作出规定，并明晰其与警察的区别和联系。

史全增认为，在中央层面，《意见》的制定，为辅警管理改革提出了重要的方向性指引。在地方层面，各地也纷纷制定有关辅警管理的专门立法或规范性文件，极大地提升了辅警管理的法治化水平，并为辅警管理立法积累了丰富的经验教训和研究素材。此外，学界在辅警管理领域也已经形成了一批具有较高水准的研究成果，可以为辅警管理立法提供良好的智力支持。

“地方通过专门立法的方式，有利于进一步加强和规范警务辅助人员管理。但也要看到，有一些问题是地方立法难以系统解决的，例如，辅警是否享有执法权、兼职辅警的规范利用、层级化管理、优秀辅警招警等问题，这就需要国家层面的立法提供强力支撑。”史全增说。

史全增认为，辅警管理立法牵涉面广、问题复杂，涉及行政组织法和行政作用法的诸多领域，并需要良好地内嵌于现行法律制度之中。如果在国家层面对辅警管理问题进行立法，建议在人民警察法中先设定一些原则性的条款，明确辅警管理的基本原则或框架，进而由国务院制定一部专门的行政法规，对辅警管理的重要问题进行全面系统规制，从而可以为部门立法和地方立法提供明确、有效的上位法基准。（《法治日报 》 记者 蒲晓磊）

（应采访对象要求，文中张伟为化名）