消除“真空”补短板 地方金融监管立法步伐加快

各地立法解决法律效力较低，执法依据不足等问题——

地方金融监管加快补短板

地方性金融监管法规不断出台，有助于地方金融监管加快填空白、补短板、明责任，将为规范地方金融监管执法，维护金融消费者和投资者合法权益，推动地方金融健康发展提供法制保障。与此同时，全国性统一监管条例也应尽快出台，避免因各地具体规则不一致而出现监管套利。

地方金融监管立法步伐正在加快。

近期，北京、内蒙古、江西、广西、贵州等地陆续披露了地方金融监管立法最新进展。《北京市地方金融监督管理条例（草案二次审议稿）》于11月25日提请审议；《江西省地方金融监督管理条例》近期经表决通过，将于2021年3月份施行；《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》《广西壮族自治区地方金融监督管理条例》已于12月1日正式施行。

在专家看来，相关地方性法规不断出台，将有助于地方金融监管加快填空白、补短板、明责任，为规范地方金融监管执法，维护金融消费者和投资者合法权益，推动地方金融健康发展提供法制保障。与此同时，全国性统一监管条例也应尽快出台，避免因各地具体规则不一致而出现监管套利。

消除地方金融监管“真空”

近年来，业界对加强地方金融立法的呼声一直较高。

2016年3月份，以《山东省地方金融条例》出台为标志，我国地方金融监管立法进程启动。2017年第五次全国金融工作会议召开后，伴随地方金融监管权的确立，各地陆续加快了地方金融立法进程。

今年以来，地方金融监管条例纷纷出台。《上海市地方金融监督管理条例》在今年4月份通过审议，7月1日施行；《浙江省地方金融条例》于5月份通过，8月1日施行。近期，更有多个地方性金融监督管理条例开始施行，也有部分相关草案已提交地方人大审议。

“由于以前金融监管职权无法下放，导致基层出现监管‘真空’，成为地方金融风险隐患。”广西壮族自治区地方金融监管局有关负责人表示，地方条例的出台填补了地方金融立法空白，将解决地方金融监管部门执法缺少有效手段、执法依据不足的问题，同时明确了地方金融监管部门属地风险处置责任，也可以实现对地方金融活动的全面监管。

记者注意到，在监管制度体系建设方面，12月1日开始施行的《广西壮族自治区地方金融监督管理条例》明确了县级以上政府在地方金融工作领导、建立健全地方金融监督管理体制、风险防范与处置的责任，构建了三级地方金融监管工作部门的体制安排等。一系列制度体系的进一步完善，将有助于地方金融监管、综合协调、监督指导金融风险防范和处置工作等。

进一步防范化解风险

“长期以来，金融监管被视为中央事权，近年来大量违法违规金融活动的风险处置需地方承担属地责任，但地方政府处于监管无权、执法无据、处罚无凭的尴尬状态。”安杰律师事务所合伙人陈贵认为，当前各类新兴金融业态不断涌现，带来了诸多监督管理问题和风险处置的挑战。

目前，我国绝大多数金融机构都是地方法人，管理和整治的主体责任都在地方。在业内看来，传统监管体制对新兴金融业态存在监管空白，暴露出地方金融监管体制的缺失和缺位，加快地方金融监管立法也是进一步防范和化解风险的需要。

北京市地方金融监管局副局长郝刚近日表示，目前中央授权由地方负责监管的地方金融组织种类较多、数量较大，防范和处置金融风险的压力大、责任重。但从监管依据上看，除了融资担保公司的监管可依据行政法规《融资担保公司监督管理条例》，其他机构的监管依据多为部门规章和规范性文件，法律效力普遍较低，地方金融监管执法依据不足的问题非常突出。因此，亟须通过地方金融立法强化地方金融监督管理，提升地方金融监管法制化、制度化水平。

据介绍，《北京市地方金融监督管理条例》已经“在路上”，将进一步明确地方金融监管范围，对地方金融组织及其活动制定了具体监管制度和措施。

从各地已经出台的金融监管条例来看，均进一步明确了地方金融监管的主要对象，即“7+4”类机构——“7”指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，“4”指的是投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构和地方各类交易所。

在陈贵看来，让地方金融监管“长出牙齿”也成为此轮地方金融监管立法的重中之重。陈贵认为，地方金融监管普遍被诟病存在三大缺陷，即监管职责不明确，队伍编制紧张，缺乏执法权、处罚权及准司法权。在《上海市地方金融监督管理条例》中，地方金融监管局除了拥有行政执法权和处罚权，还被赋予了查封、扣押等准司法权，还可以根据监管需要聘请律师事务所、会计师事务所等第三方机构参与执法检查。

此外，《上海市地方金融监督管理条例》还规定了现场监管和平台监管相结合的监管机制。监管评级分类意味着监管评级越差的地方，金融组织势必将面临更强的监管，这将有效激励地方金融组织全方位提高公司治理、合规和风险管理水平，避免成为重点监管对象。

加强央地监管协调

在专家看来，目前各地已出台的地方金融监管条例就地方金融组织监管、金融发展、风险防范与处置、法律责任等方面作出了进一步规定，对于规范地方金融组织经营行为、防范和化解金融风险、维护地方金融稳定、促进地方金融健康发展等均具有十分重要的意义。

但也有专家建议，在各地推出地方金融监管条例的同时，也应尽快推出全国性的统一条例。

国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，各地分别出台管理条例，有可能在某些具体条款上存在不一致。国家层面的上位法尽快出台，对具体机构的重大监管原则制定统一标准，有助于避免因规则不一致而产生的监管套利。

另外，地方金融监管标准一致性以及与上级监管部门的分工和协同也需要从法律层面进一步明确。业内专家认为，在目前金融市场混业经营快速发展的趋势下，金融机构推出不少跨行业、跨市场的嵌套式产品及金融交易，如果各金融监管部门限于目前各自管辖范围实施监管，且不同部门对同类业务的监管规则和监管标准不一致，就难以对相关业务的资金流向实施穿透式监管。

中国人民银行在今年年初召开的金融法治工作电视电话会议提出，加快推进《中国人民银行法》《商业银行法》《存款保险条例》《地方金融监督管理条例》等重点立法。目前，国家层面的地方金融监管上位法仍然“在路上”。

可以预期的是，随着地方金融监管条例纷纷出台，未来央地金融监管框架将进一步完善。曾刚认为，中央和地方的监管沟通将进一步加强，有助于形成更加合理的监管分工。同时，他建议，地方金融监管部门下一步要强化监管能力，需要锻造专业队伍，充足人员配备，完善各类技术监管手段，提高监管有效性。（记者 陆 敏）